À première vue, les comptes de la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS) racontent une histoire de réussite : effectifs en forte hausse, excédents financiers substantiels, gestion jugée saine par les autorités elles-mêmes. Le Document de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuelle (DPBEP) 2026-2028, publié en décembre 2025 par le ministère de l’Économie et des Finances, en atteste chiffres à l’appui. Mais ce même document, lu dans son intégralité, révèle aussi un régime des agents de l’État, le Fonds National des Retraites du Bénin (FNRB), dont le déficit reste structurel, et un secteur informel qui, à lui seul, emploie l’écrasante majorité des actifs béninois sans qu’aucun de ces deux régimes ne l’atteigne vraiment. Pour les décideurs publics et les investisseurs institutionnels, la photographie 2026 du système de retraite béninois est donc double : une caisse qui se renforce, une architecture d’ensemble qui reste inachevée.
Selon les données officielles publiées par la Direction Générale de l’Économie, la CNSS a dégagé un résultat net excédentaire de 98,7 milliards de F CFA en 2024, contre 115,2 milliards en 2023 et 81,7 milliards en 2022. La légère baisse enregistrée entre 2023 et 2024 ne traduit pas une dégradation de la performance : elle s’explique par des charges techniques mieux maîtrisées et par des dépenses prévues mais non exécutées, notamment des recrutements et les activités de la structure CNSS-Sport. Pour 2025, les autorités anticipent une nouvelle progression du résultat net à 105,3 milliards de F CFA, soit une hausse de 6,8 % par rapport à 2024, portée par des produits attendus en hausse de 13,5 % à 192,2 milliards de F CFA.
Cette solidité financière s’accompagne d’une expansion continue de la base de cotisants. Le nombre d’employeurs affiliés est passé de 48 187 en 2022 à 56 694 en 2024, soit une progression de 17,6 % en deux ans, avec une projection à 61 354 pour 2025. Le nombre de travailleurs immatriculés a suivi une trajectoire comparable, de 390 356 en 2022 à 458 048 en 2024 (+17,3 %), avec une projection à 472 480 pour 2025. Le document gouvernemental attribue cette dynamique à un climat des affaires favorable, à l’intensification des contrôles employeurs et aux recrutements liés notamment à la Zone Industrielle de Glo-Djigbé (GDIZ).
Le FNRB, toujours dans le rouge
Le tableau est nettement moins favorable du côté du Fonds National des Retraites du Bénin, qui couvre les agents de l’État. Le déficit budgétaire du fonds n’a jamais été résorbé depuis au moins cinq ans, même s’il s’est nettement réduit par rapport au pic de 2021. Selon les rapports annuels sur la situation financière du FNRB et le DPBEP 2026-2028, tous deux publiés par la Direction Générale du Budget, la trajectoire s’établit comme suit : 39,0 milliards de F CFA de déficit en 2020, 43,7 milliards en 2021, un pic lié à des charges de pension particulièrement élevées en sortie de crise sanitaire, puis une décrue à 32,6 milliards en 2022 et 29,9 milliards en 2023, portée par la hausse des cotisations liée aux avancements et reclassements des agents ainsi que par la réforme de la liquidation automatique des pensions. En 2024, le déficit s’est stabilisé à 29,7 milliards de F CFA, soit une quasi-stagnation plutôt qu’une poursuite de la résorption.
Pour 2025, les autorités projettent au contraire une aggravation à 32,7 milliards de F CFA, en raison d’une hausse plus rapide des charges que des produits, elle-même liée au remboursement de la dette relative à la revalorisation des pensions et à une reprise de la croissance du nombre de retraités (+8,1 % attendu en 2025, après deux années de baisse). Le DPBEP 2026-2028 esquisse ensuite une trajectoire de résorption progressive sur la période suivante : les produits du fonds passeraient de 60,6 milliards de F CFA en 2026 à 63,7 milliards en 2028 (+5,1 %), portés par la croissance de la masse salariale de l’État et le renforcement de la gouvernance, tandis que les charges progresseraient plus modérément, de 90,9 milliards en 2026 à 91,9 milliards en 2027 et 2028, ce qui ramènerait mécaniquement le déficit annuel autour de 30 milliards de F CFA en 2026 pour se rapprocher de 28 milliards en 2028, sans toutefois disparaître. Le même document chiffre l’impact des départs à la retraite attendus sur la période : 4 168 agents de l’administration publique devraient faire valoir leurs droits entre 2026 et 2028, pour une charge additionnelle cumulée de 1,746 milliard de F CFA, avec un pic de 1 442 départs dès 2026.
Ce déficit est comblé chaque année par une contribution budgétaire directe de l’État employeur, un mécanisme qui, contrairement au modèle contributif de la CNSS, expose les finances publiques à un risque récurrent. Le gouvernement s’est fixé un objectif d’équilibre financier du FNRB à l’horizon 2032, avec une étude actuarielle en cours dont les recommandations devraient déboucher sur une réforme du régime actuel et l’instauration d’un système de retraite complémentaire. Une réflexion est en cours sur la convergence des dispositifs de sécurité sociale entre le FNRB et la CNSS, un chantier institutionnel qui reste, à ce stade, au niveau des intentions et non d’une décision actée.
Une réforme administrative concrète est toutefois déjà entrée en vigueur : depuis mars 2026, les pensionnés relevant à la fois de la CNSS et du FNRB au titre du mécanisme de coordination ne reçoivent plus deux versements mensuels distincts, mais un paiement unique effectué par leur « organisme d’instruction ». Annoncée conjointement par le ministre d’État chargé de l’Économie et des Finances et le ministre du Travail et de la Fonction publique, cette mesure simplifie la gestion administrative des pensions sans toutefois modifier l’architecture financière séparée des deux régimes.
L’angle mort qui demeure
Aucune de ces dynamiques, ni les excédents de la CNSS, ni la trajectoire de redressement du FNRB, ne change fondamentalement le problème d’échelle du système de retraite béninois. Les travailleurs du secteur informel représentent environ 94,3 % de la population active béninoise. Même en cumulant les 458 048 assurés de la CNSS et les quelque 47 725 pensionnés du FNRB en 2024, le système contributif classique ne couvre qu’une fraction résiduelle de la population active du pays.
C’est pour combler ce vide que le gouvernement a construit le programme ARCH (Assurance pour le Renforcement du Capital Humain), qui intègre depuis 2019 un volet retraite destiné aux agriculteurs, commerçants, transporteurs, artisans et autres travailleurs du secteur informel, aux côtés de l’assurance maladie, de la formation professionnelle et du microcrédit. La loi de finances 2026 et le DPBEP 2026-2028 confirment que l’extension du programme ARCH reste une priorité sociale affichée du gouvernement pour l’année, aux côtés des filets sociaux et des programmes de gratuité scolaire. Mais les ordres de grandeur restent, pour l’instant, sans commune mesure avec l’ampleur du secteur informel : le seul volet formation professionnelle du dispositif n’a accompagné que quelques milliers de travailleurs par an ces dernières années.
Un contexte macroéconomique porteur
Le contexte macroéconomique global reste favorable à la consolidation du système. Selon le DPBEP 2026-2028, la croissance économique béninoise a atteint 7,5 % en 2024, un niveau inédit depuis plus de deux décennies, avec une projection identique pour 2025, tandis que l’inflation est restée contenue à 1,2 % en 2024 et devrait s’établir à 1,3 % en 2025, un niveau très inférieur à la moyenne de la zone UEMOA. Ce cadre macroéconomique limite le risque d’érosion du pouvoir d’achat de l’épargne collectée par les régimes de retraite, un problème documenté par ailleurs dans plusieurs pays de la zone CIPRES.
Mais la performance macroéconomique et l’excédent comptable de la CNSS ne suffisent pas, à eux seuls, à résoudre l’équation de fond : un FNRB dont le déficit reste porté par le budget de l’État, un secteur informel qui échappe très largement à toute couverture retraite malgré neuf ans d’existence du programme ARCH, et une supervision régionale via la CIPRES qui continue de fonctionner sur un registre de recommandation plutôt que de contrainte. Ce sont ces éléments structurels, documentés noir sur blanc dans les propres documents budgétaires de l’État béninois, qui détermineront la capacité de notre pays à transformer la bonne santé financière de sa principale caisse de sécurité sociale en protection retraite réellement universelle.
Olivier ALLOCHEME
